我國的“三北”——西北華北東北——地區(qū)分布著八大沙漠、四大沙地，全國沙漠、戈壁、沙漠化土地面積的90％以上集中在三北地區(qū)，是我們通常所說的不毛之地的大本營。但1978年后，“三北”卻與綠化結(jié)下了不解之緣。在GOOGLE上搜索三北，4922條記錄竟有2267條與本文主題——“三北”防護林工程（以下簡稱三北工程）有關(guān)。在黃色的沙塵暴幾乎成為三北地區(qū)春季時景之際，對三北工程這個世界上最大的防護林建設(shè)工程應(yīng)該在平常的關(guān)注之外多看兩眼——首先是回顧 回顧三北工程常常讓國人顧盼自雄，顧盼生輝： 與三峽工程的百年論證不同，三北工程來自一個“合理化建議”。1977年，工程師官重堯上書痛陳北方地區(qū)的風(fēng)沙危害和水土流失情況，提議在三北地帶進行防護林建設(shè)。并非一言興邦的帝王，這個“人微言輕”竟在一年以后引發(fā)了一個國家級大工程——“三北”防護林工程。這實在是因為這個建議眾望所歸，呼之欲出：三北的“黃”天后土太禍國殃民了。這可從國務(wù)院在批準(zhǔn)三北地區(qū)建設(shè)大型防護林工程時的批文中見證：“我國西北、華北及東北西部，風(fēng)沙危害和水土流失十分嚴(yán)重，木料、燃料、肥料、飼料俱缺，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)低而不穩(wěn)。大力種樹種草，特別是有計劃地營造帶、片、網(wǎng)相結(jié)合的防護林體系，是改變這一地區(qū)農(nóng)牧生產(chǎn)條件的一項戰(zhàn)略措施”。 三北工程于１９７８年１１月25日經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)正式啟動。工程橫跨西北、華北、東北西部１３個省（區(qū)、市），全 長７０００多公里。工程規(guī)劃至２０５０年結(jié)束，涉及土地面積 406.9萬平方公里，占我國陸地總面積的42.4％，覆蓋了我國95%以上的風(fēng)沙危害區(qū)和40% 的水土流失區(qū)。這不僅是人類歷史上規(guī)模最大、規(guī)劃時間最長的林業(yè)生態(tài)建設(shè)工程，也是持續(xù)建設(shè)時間最長的林業(yè)生態(tài)建設(shè)工程：其建設(shè)規(guī)模之大超過美國的“羅斯福生態(tài)工程”、前蘇聯(lián)的“斯大林改造大自然計劃”和北非五國的“綠色壩工程”，在國際上被譽為“中國的綠色長城”；而工程建設(shè)按照總體規(guī)劃將延續(xù)72年，分三個階段八期工程進行，其中1978年至2000年為第一階段，2001年至2020年為第二階段，2021年至2050年為第三階段。這些“最”目前已得到世界公認(rèn)：2003年英國吉尼斯世界紀(jì)錄有限公司向國家林業(yè)局及其下屬的三北防護林建設(shè)局官員頒發(fā)了“紀(jì)錄證書”，證明三北防護林工程是世界上最大的植樹造林工程。國家林業(yè)局的新聞稿為25年來的三北工程給出了以下統(tǒng)計數(shù)字：共完成造林2350萬公頃，新增森林覆蓋率5個百分點；使20％的沙漠化土地得到了有效的治理，我國最大的沙地———科爾沁沙地實現(xiàn)了沙漠化逆轉(zhuǎn)；使40％的水土流失面積得到有效控制，使65％的農(nóng)田得到了有效保護，為改善三北地區(qū)的生態(tài)狀況和提高三北人民的生活質(zhì)量做出了積極貢獻。 這種面上的統(tǒng)計數(shù)字的輝煌可以輕易地得到感性認(rèn)識的確認(rèn)。今天，要是驅(qū)車從北京向西，從張家口、大同、榆林一直到河西走廊，一路上總有綠色衛(wèi)士站崗。在略顯蕭瑟單調(diào)的北方田野中，這雖非鋪天蓋地但也連綿不絕的樹木，是三北的荒涼中惟一的亮色。不可否認(rèn)，這星星之綠的確已經(jīng)燎原。 不過，當(dāng)親身沿著三北防護林走上一段后，就像沒有人能否認(rèn)這是一條綠色長城一樣，也沒有人能否認(rèn)如同長城的許多地段一樣，這條長城也在“坍塌”。這使人不得不對三北防護林工程生出許多——顧慮 首都北京最近幾年多了一個時景：沙塵暴。每年春天，沙塵暴頻頻，黃龍攪黃了許多人對北京環(huán)境的良好印象。而沙塵暴的源頭，主要就在“三北”地區(qū)。這絡(luò)繹不絕的沙塵暴和近幾年內(nèi)蒙夏季的千里赤地明白無誤地告訴我們，三北工程的成果離三北地區(qū)生態(tài)恢復(fù)的目標(biāo)還遠著呢。 已經(jīng)形成的綠色長城使我們不能否認(rèn)這25年來從上到下幾十萬人的辛勞，但殘破的、生態(tài)效益并不盡如人意的綠色長城使我們也不能忽視三北工程建設(shè)中的四個問題： ①一邊造，一邊砍；②有人造，無人管；③只造林，不播綠；④造林多，成林少。 這四個問題，既有技術(shù)層面的成因，也有經(jīng)濟層面的成因。 先說①。在工程當(dāng)初的設(shè)想中，三北工程本應(yīng)建立在保護原有的森林、草原等天然植被的基礎(chǔ)上發(fā)展綜合性的防護林體系。但當(dāng)時沒有把對原生植被的封育納入綠化指標(biāo)下達，造林工程也沒有其它的保護工程配合，在人工林起來的同時，原有植被遭到了空前破壞：25年間150萬畝林地及15.8億畝草地發(fā)生退化，人工林起來了，天然林倒下了；三北地區(qū)很多天然林在1980～1990年代被采伐后被三北工程的人工幼林替代，表面上看森林覆蓋率增加了，實際上幼林的生態(tài)效益遠不如天然林。這種顧此失彼的結(jié)果，和傳統(tǒng)體制下國家的生態(tài)建設(shè)計劃只為建設(shè)付錢不為保護補貼有關(guān)。由于沒有充分考慮對當(dāng)?shù)厝罕姷拿撠毿枰�進行引導(dǎo)，種樹的同時忽略了改善當(dāng)?shù)厝罕姷纳�產(chǎn)生活條件以及對當(dāng)?shù)厝罕姷纳鷳B(tài)建設(shè)給予必要的轉(zhuǎn)移支付回報，使得當(dāng)?shù)厝罕姺N樹的同時，仍在干著破壞植被的營生：除了要砍樹應(yīng)薪炭之需外，僅最近5年，內(nèi)蒙古各旗縣就開墾草原近5000萬畝。內(nèi)蒙古在20世紀(jì)60年代還曾有草原12.3億畝，但如今只剩下5.8億畝。這些新墾地耕作兩三年后，由于先天不足，地力下降后即撂荒。而這種新退化的土地是沙塵暴危害的重要源頭。總之，造林只是造林人的事，不造林完不成國家計劃；砍樹則是砍樹人的事，不砍樹沒有生路。由于造林是國家建設(shè)指標(biāo)，而砍林是自家生活指標(biāo)，因此砍林的人遠比造林的人多。 再說②。植樹種草有“一分造九分管”之說，如果管護不好，前期投入再多都有可能前功盡棄。應(yīng)該說，資金、技術(shù)、政策、管理體制多方面的缺陷使得造林中最重要的一環(huán)成了最薄弱的一環(huán)。 在生態(tài)建設(shè)上，我國一直沿循的是國助民辦的組織形式，國家補助，地方配套，民眾出工。與實際需要相比，對公益性質(zhì)的三北防護林的投入一直是短缺的：在三北防護林25年的建設(shè)中，國家投入的總額不到20億人民幣，平均每畝林?jǐn)偛坏?0元錢。而在三北防護林涉及的區(qū)域內(nèi)，有將近70％的地區(qū)是貧困地區(qū)，地方政府的財政配套能力較差。資金不足導(dǎo)致這種組織形式實踐中基本上演繹為國家號召，政府組織，農(nóng)民白干。這種大工程中慣用的組織形式，是建立在我國強大的行政組織動員能力和計劃經(jīng)濟體制的前提上的，因此干了白干會有人干。造林可以搞運動，天長日久的管林則必須建立在一套行之有效的利益機制上。與水利建設(shè)工程不同，地方基層政權(quán)在集中人力物力造林后，沒有建立起相應(yīng)的維護機制，這樣沒有管林的效益，自然也就沒有管林的勞力。因此，有多少大干快上的林子很快也就干了白干。 客觀地說，這種“重造輕管”的現(xiàn)象與我國這個發(fā)展中國家財政的力不從心是分不開的，也是只能逐步解決的。比這更嚴(yán)重影響更直接的是對生態(tài)建設(shè)的認(rèn)識水平。一直以來，在“植樹造林、綠化祖國”的口號下，我國片面強調(diào)通過種樹來實現(xiàn)“人進沙退”，沒有認(rèn)識到生態(tài)建設(shè)本身是有局限的：只有在對以前因不合理的土地利用而造成土地沙化的局部地方，采取合理的恢復(fù)重建措施，才有可能實現(xiàn)。在降雨量只有１００～３００毫米，蒸發(fā)量大于降雨量20～30倍的干旱、半干旱地區(qū)，地表土為沙質(zhì)土，與水熱土條件匹配，植被的地帶性分布本是草原、稀疏草原和荒漠草原，盲目地在這種區(qū)域集約化植樹造林，只會加速當(dāng)?shù)氐叵滤�位的下降，客觀上起到破壞地表原有植被、加快沙漠化進展的作用。即便是勉強可以造林的地段，在資金少、種苗和配套基礎(chǔ)設(shè)施都未能跟上的情況下過分強調(diào)人工純林的建設(shè)，搞“北方都是楊家將”（種楊樹），不僅成活率低，更容易因為水熱條件跟不上使楊樹林長成“少年老成、病態(tài)龍鐘”的“小老頭樹林”。這樣老弱病殘的“楊家將”自身尚且難保，根本談不上保衛(wèi)三北國土。即便不是“小老頭樹林”，這種人工純林也有諸多問題：生態(tài)效益差，林間物種缺少食物鏈制約，因而穩(wěn)定性差，易遭災(zāi)。1990年代初寧夏的天牛災(zāi)害毀了“三北”工程近1億株楊樹的成果，內(nèi)蒙古、寧夏、甘肅等地的鼢鼠災(zāi)害也造成了三北工程所植林木大面積的死亡。 早有古語云：獨木難支，這其實也是三北工程的規(guī)律：單靠喬木不能包打“三北”的天下。不注意因地制宜的科學(xué)規(guī)律，忽視喬灌草的搭配，最終很難天遂人愿。林業(yè)系統(tǒng)在“三北”造林成功的樣板,無一不與地下水位較高等有利自然因素和資金充足等有利經(jīng)濟條件有關(guān)。科爾沁沙地如此，寧夏黃河灘亦如此。而陜北榆林的林場和林帶，地下水位高的都成林了，水位深且地不平的都長成了“小老頭樹”。總之，“三北”的教訓(xùn)明確了只有適地適樹適草，根據(jù)自然條件選擇相應(yīng)植被，根據(jù)立地條件選擇不同樹種，才有可能在三北播綠。 嚴(yán)格說來，這并非單純是認(rèn)識問題，也與管理體制有直接關(guān)系。盡管越來越多的人已經(jīng)認(rèn)識到單純的植樹造林并非生態(tài)建設(shè)的主干道，“喬灌草”結(jié)合工程措施才可能讓自然認(rèn)可。但是，這些職能卻分散在不同的部門之間：喬木歸林業(yè)部門管，草原歸農(nóng)業(yè)部草原處管理，水利部沙棘開發(fā)管理中心又負(fù)責(zé)灌木中沙棘的推廣和種植，配套水利工程更是從中央到地方，是個官就要管。職能分割無形中增加了協(xié)調(diào)的難度。同時，分割導(dǎo)致各個部門之間在經(jīng)費爭取、項目立項上暗暗較勁。 歷史形成的部門職能的交叉，加上人們的爭政績、爭工作、爭錢的習(xí)慣，這些關(guān)系短期之內(nèi)還難以理清。所以最終③就成了三北地區(qū)生態(tài)建設(shè)的主要方式。 橫跨全國半壁河山的三北工程中的這些情況是多年來全國植樹造林工程諸多問題的主要代表。這種種不盡人意，不僅使生態(tài)建設(shè)事倍功半，就連造林也有碩果僅存的趨勢：據(jù)統(tǒng)計，1949-1999年全國共營造人工林約1.5億公頃，僅保存下來約0.3億公頃，其中已成林面積為0.25億公頃。除營造的經(jīng)濟林、竹林外，保存的人工林面積占整個造林面積的15%，僅為封山育林后所恢復(fù)森林面積的1/3。三北這條綠色長城盡管相對投入多、干勁大，但自然條件的惡劣又抵消了這些優(yōu)勢，最終的結(jié)果也與全國概莫能外，以致形成了問題④。 究本溯源，三北工程盡管初衷良好，方向正確，但在實施中從規(guī)劃建設(shè)伊始， 就存在與中國氣候格局和人口壓力、生態(tài)學(xué)基本原理、社會主義市場規(guī)律之間的三大矛盾沖突。而政策沒有著力于解決這三大矛盾，工程自然就難免出現(xiàn)天不時、地不利、人不和的尷尬局面。看起來，三北防護林只是在營林，事實上這條跨越多個自然地理區(qū)域和多個經(jīng)濟發(fā)展階段的林帶能否長好是一個社會發(fā)展問題，沒有實現(xiàn)自然條件約束下的國家、地方、個人利益均沾的可持續(xù)發(fā)展，就沒有防護林的可持續(xù)發(fā)展。 　　 前事不忘、后事之師。瞻前之后，最重要的還是——顧后 既然明確了三北工程的本質(zhì)是個社會問題，因此對三北的第三顧，應(yīng)該先進行三講，再按“三個代表”來重整河山，才可能解決前述三大矛盾。 令人欣喜的是三北工程的目標(biāo)和外部環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了巨變，三北地區(qū)嚴(yán)峻的生態(tài)形勢使得國家加大了工程的力度：經(jīng)國家發(fā)改委批復(fù)，以防沙治沙為主目標(biāo)的三北防護林第四期工程于2003年籌備啟動。三北第四期工程擴大了實施范圍，并與單獨分列的環(huán)北京防沙治沙工程一起覆蓋了整個三北地區(qū)，目標(biāo)是到2010年，在有效保護好工程區(qū)內(nèi)現(xiàn)有2787萬公頃森林資源的基礎(chǔ)上，完成造林950萬公頃，工程建設(shè)區(qū)內(nèi)的森林覆蓋率凈增1.84個百分點，初步扭轉(zhuǎn)三北地區(qū)生態(tài)惡化的勢頭，建成一批比較完備的區(qū)域性防護林體系。在沙區(qū)，力爭用十年左右時間，使40％的沙化土地得到初步治理，基本遏制沙化擴展趨勢，使風(fēng)沙危害程度和沙塵暴發(fā)生頻率有效降低。這個宏偉目標(biāo)不僅要求保護、鞏固和提高現(xiàn)有造林成果，還要在自然條件最嚴(yán)酷，立地條件最惡劣的“硬骨頭”地帶攻堅造林2.1億畝。 這么高的要求首先是因為現(xiàn)在的形勢空前地好，有了六大國家級林業(yè)生態(tài)建設(shè)工程尤其是天然林保護工程、退耕還林工程和環(huán)北京防沙治沙工程的配合，在市場經(jīng)濟條件下解決又要保護又要建設(shè)的三大矛盾有了前所未有的物質(zhì)條件和配套政策。 在資金相對充足、配套空前完備的情況下，經(jīng)過瞻前，可以看出在制定三北工程政策時應(yīng)該進行三講：講科學(xué)、講經(jīng)濟、講民意。講科學(xué)指采用科學(xué)的方法：大封禁、小治理，適地適樹適草，盡量用不動土的林牧業(yè)取代動土的農(nóng)業(yè)。講經(jīng)濟、講民意則是既要提高資金的使用效率，在種苗、配套水利設(shè)施等方面用好資金，同時應(yīng)將防護林建設(shè)與有短期經(jīng)濟效益的沙產(chǎn)業(yè)結(jié)合起來，與生態(tài)惡劣地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整結(jié)合起來。三北前期工程中一個顯著的不足是忽視了群眾路線，以致前人栽樹，別人沾光。因此要弄清未來的三北工程和什么人關(guān)系最密切，必須建立保障其利益的機制，通過實現(xiàn)所謂共管共利來形成種樹、管樹的人比砍樹的人多的局面。 目前來看，在國家財力增強和市場經(jīng)濟條件下實現(xiàn)共管共利的是有基礎(chǔ)的。從經(jīng)濟學(xué)角度可以把生態(tài)環(huán)境建設(shè)劃分為兩類，一是環(huán)境效益和經(jīng)濟效益具有競爭性的生態(tài)環(huán)境建設(shè)，如設(shè)立自然保護區(qū)，這類生態(tài)環(huán)境建設(shè)具有較強的公益性，應(yīng)以政府投入為主；二是環(huán)境效益和經(jīng)濟效益具有互補性的生態(tài)環(huán)境建設(shè)，如基本農(nóng)田建設(shè)和林業(yè)建設(shè)，這類生態(tài)環(huán)境建設(shè)可以利用市場機制誘發(fā)出來。隨著環(huán)境的惡化和人們生態(tài)意識的提高，許多地方的民眾也認(rèn)識到環(huán)境問題同自己的生產(chǎn)生活緊密相連。如果政策到位，這種共管共利不難實現(xiàn)。例如，迄今為止，在種種林業(yè)政策之中，最為成功的是始于1995年的“四荒拍賣”政策。通過這個政策，民眾可以在一些國家無力建設(shè)的地區(qū)自主開發(fā)，所得歸自己所有。這有些類似于農(nóng)業(yè)的承包政策。當(dāng)初農(nóng)村的聯(lián)產(chǎn)承包制，在國家投入沒有太大提高下，通過生產(chǎn)關(guān)系改變帶來了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力飛躍。此外，在造林政策上以工代賑形式逐漸成為主流：林權(quán)歸于個人，國家負(fù)責(zé)供應(yīng)種苗，種樹對于老百姓來說等于存了一筆錢。總之，人非草木，不能靠光合作用，只能靠山吃山，靠水吃水。因此在考慮防護林這種生態(tài)公益林發(fā)展時一方面要靠國家設(shè)立森林生態(tài)效益補償基金，落實護林費，同時必須注意搞多種經(jīng)營，必須要有喬、灌木相結(jié)合的薪炭林、果樹林、放牧用的灌木林和草地的適宜比例，以保證當(dāng)?shù)厝罕姷慕?jīng)濟發(fā)展需要，這樣才可能建立群眾共管共利機制。十年樹木，百年樹人，有了百年種樹人，防護林才可能子子孫孫無窮盡也。 注意了科學(xué)、經(jīng)濟和民意后，三北工程就可能當(dāng)好“三個代表”：先進科學(xué)的代表、先進生產(chǎn)力的代表和最廣大人民群眾的代表。目前的政策在“嚴(yán)管林、慎用錢、質(zhì)為先”的旗幟下，已經(jīng)朝努力實現(xiàn)“四個轉(zhuǎn)變”邁進：實現(xiàn)從單純注重造林成活率、保存率等傳統(tǒng)質(zhì)量觀念向注重生態(tài)功能、系統(tǒng)穩(wěn)定性、生物多樣性和生態(tài)工程三大效益的綜合發(fā)揮等新的質(zhì)量觀念轉(zhuǎn)變，從計劃經(jīng)濟管理模式向市場經(jīng)濟管理模式轉(zhuǎn)變，從單純注重技術(shù)層面的質(zhì)量管理向積極調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)變，從注重結(jié)果管理向全面質(zhì)量管理轉(zhuǎn)變。這為針對性地解決前述四大問題打下了良好基礎(chǔ)。 三北防護林工程與其說是植樹造林工程，不如說是三北地區(qū)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的過程，所以三北防護林更應(yīng)該叫做三北綠化扶貧工程。作為三個代表的三北工程這條綠色長城，不是文物而是家當(dāng)。因此全面落實“四個轉(zhuǎn)變”，形成使三北地區(qū)的人民不建“長城”非好漢的政策和利益機制，三北工程才可能天理可容、民心所向，才可能做到綠色長城永不倒。（ 蘇楊）