委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員： 我受國務院的委托，現對《中華人民共和國草原法（修訂草案）》作說明。 我國是一個草原資源大國，擁有各類天然草原近4億公頃，主要分布在內蒙古、新疆、西藏、青海、四川和寧夏等省、自治區，草原總面積僅次于澳大利亞，居世界第二位；但人均占有草原面積只有0.33公頃，僅為世界平均水平的一半。草原既是牧民的基本生產資料，又是生態保護的屏障。因此，保護、建設和合理利用草原，對國民經濟和社會發展具有十分重要的戰略意義。黨和國家歷來高度重視草原的保護管理工作，制定了一系列方針政策，全國人大常委會于1985年制定了《中華人民共和國草原法》。這部法律的實施，對加強草原的保護、建設和合理利用，保護和改善生態環境，發揮了積極的作用。但是，隨著改革的深化和市場經濟的發展，現行草原法已經不能適應新形勢下草原保護管理的需要，實踐中出現了一些亟待解決的問題：一是，超載過牧、亂墾亂挖草原的現象嚴重，部分草原的鼠害、病蟲害還未得到有效控制，草原沙化、退化、荒漠化的趨勢加劇；二是，草原承包中重利用輕養護、重索取輕建設等掠奪性經營的現象比較突出；三是，對草原投入不足，草原基礎設施和服務體系建設滯后；四是，現行草原法規定的法律責任比較原則，對破壞草原等違法行為的處罰力度不夠。 為了解決上述問題，根據國務院領導同志指示精神，法制辦與農業部共同組成草原法修訂起草小組，在深入調查研究、總結現行草原法實施經驗的基礎上，起草了《中華人民共和國草原法（征求意見稿）》，經征求中農辦、國家計委、財政部、國土資源部、水利部、環保總局、林業局、體改辦、國研室、發展中心等26個中央部門和單位以及內蒙古、新疆、西藏、青海、四川等14個省、自治區的意見，法制辦會同農業部對征求意見稿進行了修改，形成了《中華人民共和國草原法（初稿）》。之后，在再次征求中農辦、國家計委、財政部、國土資源部、環保總局和林業局等部門和有關省、自治區的意見并召開專家論證會的基礎上，經反復研究修改，形成了《中華人民共和國草原法（修訂草案）》（以下簡稱修訂草案）。該修訂草案已經國務院常務會議通過。現就修訂草案的幾個主要問題說明如下： 一、修訂草原法的指導思想和原則 這次修訂現行草原法的指導思想是：認真總結現行草原法頒布實施16年來的實踐經驗，適應新形勢下生態建設和畜牧業發展的需要，進一步健全和完善對草原保護、建設和合理利用等方面的法律制度，充分調動牧民保護和合理利用草原的積極性，改善草原生態環境，維護生物多樣性，實現草原的永續利用和畜牧業的可持續發展。 根據上述指導思想，對現行草原法的修訂堅持了5條原則：一是，權責利相結合，處理好國家、集體、牧民之間的利益關系；二是，正確處理畜牧業生產和生態環境建設的關系，把草原保護、建設放在首位；三是，加強對草原利用的指導、監督和管理，完善草原家庭承包制；四是，運用法律手段，引導、鼓勵牧民切實保護和建設好草原，把草原保護、建設與牧民脫貧致富結合起來；五是，強化監督檢查，完善法律責任，加大對違法行為的處罰力度。 二、關于草原的承包經營與承包經營權的轉讓 為了進一步穩定黨在牧區的政策、完善草原家庭承包制，保證草原承包經營權的穩定，減少草原承包糾紛，修訂草案規定： 集體所有的草原或者依法確定給集體經濟組織使用的國家所有的草原，可以由本集體經濟組織內的家庭或者聯戶承包經營。在草原承包經營期內，不得對承包經營者使用的草原進行調整；個別確需調整的，必須經本集體經濟組織成員大會或者成員代表會議三分之二以上成員的同意，并經鄉（鎮）人民政府審核同意后報縣級人民政府畜牧業行政主管部門批準。集體所有的草原或者依法確定給集體經濟組織使用的國家所有的草原由本集體經濟組織以外的單位或者個人承包經營的，必須經本集體經濟組織成員大會或者成員代表會議三分之二以上成員的同意，并報鄉（鎮）人民政府批準。（第十三條） 承包經營草原，發包方和承包方應當簽訂書面合同。草原承包合同的內容應當包括雙方的權利和義務、承包草原四至界限、面積和等級、承包期和起止日期、承包草原用途和違約責任等。承包期屆滿，原承包經營者在同等條件下享有優先承包權。承包經營草原的單位和個人，應當履行保護、建設和按照承包合同約定的用途合理利用草原的義務。（第十四條）　　針對當前草原承包經營權轉讓中存在的問題，修訂草案對草原承包經營權轉讓的原則、條件作了明確規定：草原承包經營權受法律保護，可以按照自愿、有償的原則依法轉讓。草原承包經營權轉讓的第三方必須具有從事畜牧業生產的能力，并應當履行保護、建設和按照承包合同約定的用途合理利用草原的義務。草原承包經營權轉讓應當經發包方同意。承包方與第三方在流轉合同中約定的轉讓期限，不得超過原承包合同剩余的期限。（第十五條） 三、關于草原保護、建設、利用規劃　　草原保護、建設、利用規劃，是保護、建設和合理利用草原的重要依據。長期以來，由于法律對此沒有作出明確規定，草原保護、建設、利用的規劃工作一直沒有得到應有的重視，這既不利于國家對草原保護、建設的宏觀調控，也影響了對草原的分類管理和合理利用，迫切需要通過立法加以規范。因此，修訂草案專設一章（第三章），規定：國家對草原保護、建設、利用實行統一規劃制度。國務院畜牧業行政主管部門會同國務院有關部門編制全國草原保護、建設、利用規劃，報國務院批準后實施。縣級以上地方人民政府畜牧業行政主管部門會同同級有關部門依據上一級草原保護、建設、利用規劃編制本行政區域的草原保護、建設、利用規劃，報本級人民政府批準后實施。經批準的草原保護、建設、利用規劃確需調整或者修改時，須經原批準機關批準。（第十七條）草原保護、建設、利用規劃一經批準，必須嚴格執行。（第十八條）編制草原保護、建設、利用規劃，應當依據國民經濟和社會發展規劃并遵循下列原則：（一）改善生態環境，維護生物多樣性，促進草原的永續利用；（二）以現有草原為基礎，因地制宜，統籌規劃，分類指導；（三）保護為主、加強建設、合理利用；（四）生態效益、經濟效益、社會效益相結合。（第十九條）草原保護、建設、利用規劃應當包括：草原保護、建設、利用的目標和措施，草原功能分區和各項建設的總體部署，各項專業規劃等。（第二十條） 草原保護、建設、利用規劃應當與土地利用總體規劃相銜接，與環境保護規劃、水土保持規劃、防沙治沙規劃、林業長遠規劃、城市總體規劃、村莊和集鎮規劃以及其他有關規劃相協調。（第二十一條）　　為了保證草原保護、建設、利用規劃的不斷完善和更好實施，修訂草案還確立了草原調查制度（第二十二條）、草原分等定級制度（第二十三條）、草原統計制度（第二十四條）和草原生態監測預警制度（第二十五條）。　　四、關于草原建設　　針對當前普遍存在的對草原重利用輕建設以及草原基礎設施和服務體系建設滯后等問題，修訂草案對草原建設專設一章（第四章），主要作了四個方面的規定： 一是，規定縣級以上各級人民政府應當增加對草原建設的投入，并按照誰建設、誰使用、誰受益的原則，鼓勵單位和個人投資建設草原（第二十六條）； 二是，規定了縣級以上地方各級人民政府在支持草原水利設施建設、改善人畜用水條件、加強草種基地建設、做好防火準備工作、安排草原改良、人工種草和草種生產資金等方面的職責（第二十八條第二款、第二十九條、第三十條、第三十二條）； 三是，規定國家鼓勵與支持人工草地建設、天然草原改良和飼草飼料基地建設（第二十七條），縣級以上地方各級人民政府支持、鼓勵和引導農牧民開展草原圍欄、飼草飼料儲備、牲畜圈舍、牧民定居點等生產生活設施的建設（第二十八條第一款）； 四是，規定地方各級人民政府應當對退化、沙化、鹽堿化、石漠化和水土流失的草原組織專項治理，并規定大規模的草原綜合治理列入國家國土整治計劃（第三十一條）。　　五、關于草原利用　　針對草原承包經營中生產方式不合理、過牧嚴重、草原利用失衡等問題，修訂草案規定：草原承包經營者應當合理利用草原，不得超過畜牧業行政主管部門核定的載畜量；牲畜飼養量超過核定載畜量的，草原承包經營者應當采取種植和儲備飼草飼料、增加飼草飼料供應量、調劑處理牲畜、優化畜群結構、提高出欄率等措施，保持草畜平衡。（第三十三條） 牧區的草原承包經營者應當實行劃區輪牧，合理配置畜群，均衡利用草原。（第三十四條） 國家提倡在農區、半農半牧區和有條件的牧區實行牲畜圈養。草原承包經營者應當按照飼養牲畜的種類和數量，調劑、儲備飼草飼料，采用青貯和飼草飼料加工新技術，減輕天然草地的放牧壓力。（第三十五條） 縣級以上地方人民政府畜牧業行政主管部門對割草場和野生草種基地應當規定合理的割草期、采種期以及留茬高度和采割強度，實行輪割輪采。（第三十六條）　　針對非牧業征用、利用草原逐漸增多，畜牧業行政主管部門缺乏必要的管理手段等問題，修訂草案規定： 進行勘查、開采礦藏和工程建設，應當不占或者少占草原；確需征用或者使用草原的，必須經省級以上人民政府畜牧業行政主管部門審核同意后，依照有關土地管理的法律、行政法規辦理建設用地審批手續。（第三十八條） 為了保護草原所有者和使用者的合法權益，使草原承包經營者得到合理的補償，盡量少占草原，及時恢復草原植被，修訂草案規定：因建設征用集體所有的草原的，應當依照《中華人民共和國土地管理法》的規定給予補償；因建設使用國家所有的草原的，應當依照國務院有關規定對草原承包經營者給予補償。因建設征用或者使用草原的，應當交納草原植被恢復費。草原植被恢復費專款專用，由畜牧業行政主管部門按照規定用于恢復草原植被，任何單位和個人不得截留、挪用。草原植被恢復費的征收、使用和管理辦法，由國務院價格主管部門和國務院財政部門會同國務院畜牧業行政主管部門制定。（第三十九條）需要臨時占用草原的，應當經縣級以上地方人民政府畜牧業行政主管部門審核同意。臨時占用草原的期限不得超過兩年，并不得在臨時占用的草原上修建永久性建筑物、構筑物；占用期滿，用地單位必須恢復草原植被并及時退還。（第四十條） 六、關于草原保護　　為了強化對草原的保護，修訂草案規定：國家實行基本草原保護制度。下列草原應當劃為基本草原，實施嚴格管理：（一）重要放牧場；（二）割草地；（三）用于畜牧業生產和生態建設的人工草地、退耕還草地以及改良草地、草種基地；（四）對調節氣候、涵養水源、保持水土、防風固沙具有特殊作用的草原；（五）作為國家重點保護野生動植物生存環境的草原；（六）草原科研、教學試驗基地；（七）國務院規定應當劃為基本草原的其他草原。基本草原的保護管理辦法，由國務院制定。（第四十二條）同時，為了維護草原生物多樣性，保護植物種質資源，修訂草案確定了草原自然保護區制度（第四十三條）。 修訂草案還明確規定了以草定畜、草畜平衡、核定載畜量的制度（第四十五條），禁止開墾草原制度（第四十六條），對嚴重退化、沙化、鹽堿化、石漠化草原和生態脆弱區草原實行禁牧、休牧制度（第四十七條），禁止破壞草原植被活動（第四十九條）；同時，對在草原上種植牧草飼料、開展經營性旅游活動、草原防火以及鼠害、病蟲害和毒害草的防治等也作了規范（第五十一條、第五十二條、第五十三條、第五十四條）。 為了按照WTO有關規則，支持和保護我國畜牧業生產，調動廣大牧民保護草原的積極性，修訂草案原則規定：國家支持依法實行退耕還草和禁牧、休牧。具體辦法由國務院或者省、自治區、直轄市人民政府制定。（第四十八條） 此外，為了增強草原執法力度，加大對違法行為的處罰，修訂草案對現行草原法法律責任作了較大的補充和完善，明確規定了應予處罰的違法行為，增加了處罰種類，加大了處罰力度，并注意了與刑罰的銜接（第八章）。 《中華人民共和國草原法（修訂草案）》和以上說明是否妥當請審議。 2002年8月23日在第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議上（ 佚名）